3- La ronde des Conférences des Parties (CdP)
1. CdP1 - Berlin, 1995 Le résultat principal de la CdP1 est l’accord sur le caractère inadéquat des engagements contenus dans les articles 4.2 a) et b) de la Convention. On se met d’accord sur un processus qui doit mener à l’établissement d’engagements légalement contraignants de réduction des émissions pour les pays industrialisés pour la période après 2000 : c’est le " Mandat de Berlin ". Il est convenu d’examiner une proposition à la CdP3 à Kyoto en décembre 97. Un Groupe Ad Hoc pour le Mandat de Berlin (GAMB) est créé ; il va se réunir huit fois avant la CdP3.
2. CdP2 - Genève, 8 au 19 juillet 1996 La CdP2 est un événement beaucoup moins important que la CdP1. Elle produit toutefois un résultat assez important : la décision 6/CP.2, par laquelle la CdP endosse les résultats du Second Rapport d’Evaluation du GIEC. Ceci sera repris dans la Déclaration de Genève, qui appelle en outre à une accélération des travaux du GAMB.
Que contient le deuxième rapport du GIEC ? La CdP isole cinq aspects principaux : 1/ les principaux gaz à effet de serre ont continué à croître ; 2/ les aérosols produisent des effets négatifs locaux et de courte durée ; 3/ depuis 1860 la température moyenne globale a augmenté de 0,3 à 0,6°C, et le niveau des océans s’est élevé de 10 à 25 cm ; 4/ " the balance of evidence suggests a discernable human influence on global climate " (GIEC 1995) ; et enfin 5/ il reste de nombreuses incertitudes.
3. CdP3 - Kyoto, 1er au 11 décembre 1997 La CdP3 est un événement plus grand encore que la CdP1. Elle fait partie des trois dates principales à retenir de l’histoire des négociations climat : Rio en 92, Kyoto en 97, et La Haye en 2000. Kyoto est tout d’abord marqué par trois événements. L’Union Européenne, tout d’abord, surprend les autres Parties en prenant le leadership dans les négociations climat et en proposant -15% en 2010 par rapport aux niveaux d’émissions de 1990 pour les pays de l’OCDE, avec un objectif intermédiaire de -7,5% en 2005. Deuxièmement, la proposition brésilienne, déposée le 28 mai 1997 se base explicitement sur la contribution historique des différentes Parties au problème de l’élévation de la température moyenne, et préconise d’appliquer des quotas de convergence avec des sanctions pécuniaires en cas de dépassement. Chaque Partie se serait ainsi vue allouer un objectif, chaque année, et l’argent récolté aurait servi à alimenter un " Fonds de Développement Propre " (" Clean Development Fund "), qui aurait financé des opérations d’adaptation et de mesures d’atténuation du changement climatique - au titre de la compensation aux dommages engendrés par les pays industrialisés. La variable principale est la contribution des pays à la variation de température moyenne globale, calculée sur la base de l’équivalence suivante : 1 GteqC (1 gigatonne équivalent carbone) égale 0.0000163°C de réchauffement. Les quotas sont établis en fonction de différentes variables : la part d’énergie renouvelable, la population, le PNB, le taux de croissance de la population, l’efficacité énergétique, la part de ressources naturelles dans l’économie, le profil des activités socio-économiques, et la surface du pays. En cas de dépassement du budget annuel ainsi établi, le pays doit payer des pénalités. Il est alors question d’établir la sanction sur la base de $20 par teqC de dépassement, et par an.
Troisième événement important : lors de la huitième et dernière session du GAMB les 22 au 31 octobre 1997 à Bonn, le président étasunien M. William Clinton a parlé de la nécessité d’une " meaningful participation " (" participation significative ") des PED pour tout accord, ce qui fait très fortement réagir le groupe des 77 et la Chine - c’est-à-dire à peu près tous les PED. La phrase sera immédiatement reprise, et elle le sera encore dans toutes les sessions et les CdP suivantes, tant elle exprime bien ce que les PED pensent de l’attitude des pays industrialisés, et surtout des Etats-Unis. M. Albert Gore réitèrera cette demande au cours des derniers jours de la négociation à Kyoto, pressé par les sénateurs étasuniens présents.
La Convention affirme en effet que les pays industrialisés doivent faire les premiers pas et montrer la voie. Les PED considèrent ceci comme le minimum requis avant qu’on ne soulève la question de leurs engagements. Ils redoutent, comme toujours, que le Nord ne réussisse à leur transférer le poids des efforts à faire.
La réalisation principale de la CdP3 est bien sûr l’adoption d’un Protocole, le désormais fameux Protocole de Kyoto, qui marque un saut qualitatif important de la stabilisation des émissions à leur réduction - même si l’ensemble des observateurs s’accordent pour dire qu’il ne s’agit que d’un premier pas encore timide. Du point de vue des pays du Sud, le Protocole s’adresse uniquement aux pays de l’Annexe I (les pays industrialisés). Le JUSSCANNZ espère plus ou moins réussir à faire passer le transfert de technologie et les engagements au titre de l’adaptation dans les mécanismes de flexibilité, en particulier dans le " Mécanisme de Développement Propre " (MDP). Mais pour le G77-Chine, le MDP n’est qu’une pâle copie de la proposition brésilienne - une version destinée uniquement à aider les pays du Nord à faire leur réduction. Le " Clean Development Mechanism " sera ainsi rebaptisé " Cheap Development Mechanism ", voire un " Carbon Dumping Mechanism "…
Le G77-Chine va donc continuer à concentrer ses efforts sur la Convention et les engagements au titre de l’Article 4, en particulier le 4.5 sur le transfert de technologie, et les 4.8 & 4.9 sur les zones particulièrement vulnérables. Les pays industrialisés, eux, vont de plus en plus se concentrer sur le Protocole. A la CdP6, les discussions autour du Protocole et de ses mécanismes tiendront presque toute la scène des négociations - et ce sera une négociation en quelque sorte " confisquée " par l’Europe et les Etats-Unis.
Il est à noter que les pays de l’Annexe I font bien peu pour prouver leur bonne volonté : leurs communications nationales sont incomplètes (FCCC/SBI/1997/19), les politiques et mesures nationales sont quasi-inexistantes, ou alors ce sont d’anciennes mesures rebaptisées pour l’occasion, et l’Aide Publique au Développement est réduite de manière drastique - et les courbes d’émissions de gaz à effet de serre ne montrent aucun signe d’infléchissement.
4. CdP4 - Buenos Aires, 2 au 13 novembre 1998 Bien peu de résultats à la CdP4. La CdP3 a atteint un résultat considéré comme majeur par les Parties, au moins celles du Nord, et les négociateurs discutent désormais de sa mise en œuvre. Mais cette mise en œuvre apparaît rapidement bien plus complexe qu’on ne l’avait cru au départ. Le " résultat " de la CdP4 prend donc la forme d’un constat de cette complexité, et du travail à accomplir pour la surmonter : la route pour y arriver s’appelle le Plan d’Action de Buenos Aires (décision 1/CP.4), qui doit aboutir à la CdP6. Le travail est donc largement laissé entre les mains des experts des organes subsidiaires - et le reste de la Convention est escamoté du forum de discussion, au bénéfice du seul Protocole, qui ne reprend pourtant qu’une petite partie de la Convention.
5. CdP5 - Bonn, 25 octobre au 5 novembre 1999 Ici, tout le monde est d’accord avant de venir : les décisions importantes seront prises à la CdP6.
6. CdP6 - Den Haag 13 au 24 novembre 2000 Plus de 7.000 participants de gouvernements, d’organisations intergouvernementales et non gouvernementales et des représentants des medias y ont assisté. Faute d’accord, elle est suspendue le 25 novembre 2000. Les Parties à la CCNUCC concluent leur réunion formelle en adoptant une décision prévoyant une reprise de la CDP 6 dans le courant de de l’année 2001.
La deuxième partie de la CdP6 a lieu à Bonn du 16 au 27 juillet. Elle débouche sur un ensemble de propositions visant à finaliser et mettre en œuvre le Protocole de Kyoto. Mais le processus semble sans fin : l’adoption définitive de ces accords est encore une fois renvoyée, cette fois-ci à la CdP7. Cette seconde session n’aura pourtant pas été inutile : l’essentiel du contenu du texte qui sera adopté à Marrakesh fait déjà consensus.
7. CdP7 - Marrakesh, 3 au 24 novembre 2001 En mars 2001 l’administration Bush déclare que le Protocole de Kyoto comporte ce qui à ses yeux constitue deux défauts rhédibitoires : il risque de porter atteinte à l’économie étatsunienne, et il n’inclut pas les PED dans une pleine participation. Cette position est encore celle qui prévaut à la fin 2002. A ce moment-là, 40 pays ont ratifié le Protocole, dont un seul pays industrialisé : la Roumanie. Par ailleurs, le troisième rapport du GIEC, le Third Assessment Report (TAR), vient de paraître - avec plus de six mois de retard. Il met cette fois-ci l’accent sur l’adaptation et sur les événements climatiques extrêmes. La fourchette du risque de réchauffement moyen est réévaluée : non plus de 1 à 3.5°C mais 1.4°C à 5,8°C. Et ceci ne constitue que la fourchette dans laquelle on retrouve l’ensemble des scénarios les plus " probables ". Les scénarios extrêmes tels qu’une bifurcation brutale du système climatique seraient encore plus désastreux.
C’est dans ce contexte que les parties, à l’exception des Etats-Unis, achèvent le texte amorcé à Bonn. Les Accords de Marrakesh marquent enfin un tournant dans la finalisation du Protocole de Kyoto. Les différentes entités qui doivent guider le mécanisme de développement propre sont mises en place, et les membres du comité exécutif sont élus. Un groupe d’expert spécialisé sur le transfert, le fonds pour l’adaptation et le fonds pour les Pays les Moins Avancés (PMA). Plusieurs pays développés ont annoncé une contribution de 450 millions d’euros par an d’ici à 2005 pour aider les pays en développement à gérer leurs émissions et à s’adapter aux changements climatiques.de technologie est mis sur pied. Les quotas de puits ont été fixés. On peut recourir aux puits et aux renouvelables dans le MDP mais le nucléaire est explicitement considéré comme étant à éviter. Il est réaffirmé que les trois mécanismes doivent être utilisés de manière complémentaires aux mesures nationales. Les parties s’accordent aussi sur les pénalités en cas de dépassement de quota en 2012 : pour chaque tonne en excès, il sera imposé une baisse supplémentaire de 1,3 tonne au cours de la période suivante (après 2012). Enfin, les documents de référence permettant d’harmoniser les manières comptabilités des gaz à effet de serre et de décrire les activités visant à en modifier la production ou l’absorption sont très largement achevés.
Il n’y a finalement que la mise en conformité qui reste sur le carreau, étant renvoyée à une autre négociation : celle des Parties au Protocole de Kyoto. Le point est toutefois essentiel, puisqu’il s’agit de créer un véritable tribunal, avec procédure d’appel.
8. CdP8 - New Delhi, 13 au 24 novembre 2002 Cette conférence a lieu juste après le Sommet Mondial sur le Développement Durable (SMDD) à Johannesburg en août. Le SMDD a réaffirmé l’importance de l’enjeu climatique, mais n’a débouché sur aucun progrès sur le sujet, pas plus qu’en matière d’énergie. Il a simplement conforté la convention climat comme instrument clé de lutte contre le changement climatique, et appelé les pays qui n’ont pas ratifié Kyoto à le faire, adressant ainsi un message clair aux Etats-Unis. Il a cependant permis de rendre visible aux yeux de tous la centralité de la question de l’énergie dans le processus de développement.
New Delhi n’a pas été un haut lieu des négociations sur le changement climatique. S’il a sans doute été utile à plus d’un négociateur de voir réellement quelles sont les conditions de vie dans les PED, la plupart des décisions avaient déjà été prises à Marrakesh. Non, ce qui a couru dans les couloirs à New Delhi est la question de l’après Kyoto et de l’engagement des PED : comment trouver un régime permettant à tous les pays de coopérer, afin de respecter l’objectif ultime de la convention ?
Delhi a ainsi rendu évident le désaccord des parties sur ce qu’ils entendent par " développement durable ", ainsi que l’absence de modèle de développement " de rechange " qui soit bien identifié et acceptable pour tous. La Déclaration de Delhi rappelle les enjeux que les pays ne pourront pas ignorer en la matière. Elle lie changement climatique et développement, et réaffirme l’objectif ultime de la convention : ne pas déstabiliser le système climatique de manière dangereuse.