Les engagements
Le Protocole de Kyoto, c’est d’abord les engagements de réduction d’émissions : les pays de l’Annexe B du Protocole, soit à peu près tous les pays industrialisés, se sont engagés à réduire leurs émissions annuelles moyennes de 5% par rapport à leur niveau de 1990. Les engagements sont différents selon les pays : la France doit faire 0%, l’Australie +8%, l’Allemagne -8%, les Etats-Unis -7%, etc.
Chaque pays est donc crédité d’une Quantité Attribuée (QA) d’émissions pour une année, et cette quantité couvre six gaz (CO2, CH4, N2O, HFC, PFC, SF6). Les réductions devront être prouvées sur une période dite période d’engagement qui s’étend de 2008 à 2012 - la moyenne de ces années permettant de réaliser une mesure fiable, indépendante par exemple des variations climatiques (un hiver particulièrement rigoureux par exemple), mais aussi des variations à court terme de la conjoncture économique. Le Protocole précise en outre que les pays de l’Annexe I devront prouver les progrès réalisés vers une réduction de leurs émissions dès 2005. Le Protocole de Kyoto est donc un tout petit pas. Non seulement il ne concerne que les pays industrialisés, mais en plus ceux-ci ont pris des engagements extrêmement timides au regard des enjeux puisque c’est de l’ordre de 70 à 80% de réduction des émissions qu’il faudrait pour stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère.
Les instruments de flexibilité
Kyoto prévoit ensuite trois instruments de flexibilité pour réaliser ces émissions à un coût "optimal" (rapport coût-efficacité global). Chacun de ces mécanismes est décrit dans l’un des articles du Protocole.
1/ Article 6 : la Mise en Œuvre Conjointe (MOC).
Les pays de l’Annexe II peuvent aider à réaliser des projets de réduction des émissions dans les États dits à économie en transition (EET) et bénéficier d’unités de réduction d’émissions déductibles des QA des EET et que les pays financeurs peuvent additionner à leur QA.
2/ Article 12 : le Mécanisme de Développement Propre (MDP).
Les pays de l’Annexe I ou une entité juridique distincte (une firme ou un Etat) peuvent aider à financer des projets de réduction des émissions dans des pays hors-Annexe I, donc dans des PED, et se voir attribuer des réductions d’émissions certifiées (REC). Ces REC peuvent être ajoutées aux QA et augmentent d’autant le droit des pays de l’annexe I à émettre.
3/ Article 17 : le système de Permis d’Emissions Négociables (PEN).
Caricaturé en Europe comme système de " permis à polluer ", il permettra aux pays de l’Annexe I de convertir tout ou partie de leurs Quantités Attribuées en permis d’émissions, qu’ils pourront échanger sur un marché ouvert permettant de réaliser l’efficacité économique à un niveau international. Le principe est, comme pour tout marché, de rendre le permis d’émissions rare mais négociable, permettant ainsi la formation d’un prix - alors qu’aujourd’hui les émissions sont de fait abondantes et gratuites.
Pour contrôler tout ceci, et faire office de gendarme, le Protocole prévoit la mise sur pied d’un organe d’observance. Son efficacité sera évidemment d’une importance capitale pour le bon fonctionnement de l’ensemble.
Les problèmes
Le Protocole peut conduire à une réduction des émissions comme à une augmentation. Les points sensibles ou échappatoires potentiels, sont les suivants :
1/ L’inclusion des puits de carbone, en particulier les forêts : une protection ou une augmentation des forêts pourrait suffire à certains pays pour remplir leurs obligations de réductions. Pire, on pourrait compter la plantation d’arbres, par exemple des monocultures très pauvres au point de vue biodiversité, au titre des puits, et ne pas compter la déforestation des forêts primaires, beaucoup plus riches… ou encore négliger les droits des peuples indigènes qui vivent dans les forêts. Et ceci alors que les incertitudes scientifiques sur la capacité de la biosphère terrestre à piéger le carbone atmosphérique restent nombreuses. La question du comptage des "puits de carbone" est toujours au cœur des négociations. Pour plus d’information, voir notre article sur la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD)
2/ Le calcul des niveaux de référence pour les projets : pour savoir si un projet permet de réduire les émissions de gaz à effet de serre, il faut connaître ce qui se serait passé en l’absence de projet. Il faut donc une ligne de référence contre-factuelle. Les biais dans l’établissement de ce type de calcul sont évidemment nombreux - par exemple, si l’on surestime la pollution du projet évité, le projet réalisé apparaîtra d’autant plus ’propre’ au niveau environnemental.
2 bis/ Dans le cadre des MDP, le fait que les pays en développement n’aient pas d’engagements en terme de réduction des émissions peut les conduire à accepter de surestimer les gains réalisés par les projets, de manière à obtenir les financements.
3/ Nous avons pour l’instant peu ou pas d’expérience en matière de permis d’émissions négociables (PEN), sinon celle des Etats-Unis et du Canada sur les émissions de SO2 (pluies acides). Les permis d’émission échangeables peuvent en outre décourager toute mesure intérieure, et donc être contre-productifs à moyen ou long terme puisque la Convention précise bien que ce sont les tendances profondes du développement qu’il faut infléchir. De plus, les permis peuvent permettre à un pays d’échanger des dollars contre de la pollution, ce que certains trouvent immoral. Enfin, l’architecture d’un tel marché risque d’être très lourde, et donc contre-productive en terme d’efficacité économique du fait de l’importance des coûts de transaction (l’infrastructure du système) - pour ne rien dire du contrôle effectif, dans un espace international bien moins contrôlable et bien plus étendu que l’espace canado-américain…
4/ Le hot air, ou air chaud. Il y a ici un jeu de mot mal rendu en français, puisqu’en anglais hot air signifie aussi baratin. Ce qui est désigné ici est la situation particulière de certains pays de l’ex-Europe de l’Est qui voient leurs émissions décroître en raison du fort ralentissement de leurs économies - et non à cause de mesures de réduction des émissions. Ces pays pourraient ainsi disposer de fortes quantités de crédits de réduction d’émission à vendre à un prix très bas, ce qui découragerait toute mesure de réduction domestique dans les pays de l’Annexe II.
5/ Fausses solutions. Certaines ONG craignent que le MDP n’encourage la diffusion de technologies qu’elles considèrent comme ne faisant pas partie d’un développement soutenable, telles que les grands projets hydrauliques, le nucléaire, la capture et le stockage de carbone, remplaçant ainsi certains problèmes par d’autres problèmes eux-mêmes non résolus.
6/ Les problèmes liés à l’équité restent nombreux. Il reste à décider de qui bénéficiera des projets, qui décidera de l’éligibilité des projets, sur quels critères, quelle sera la place de la participation du public et des populations locales, etc. Et enfin, nul besoin de détailler les lourdes responsabilités qui attendent le futur organisme d’observance, qui sera chargé d’effectuer les contrôles et de rendre effectif le droit écrit.
Le Protocole de Kyoto n’est donc pas encore opérationnel. Du seul point de vue environnemental, certaines ONG comme Greenpeace ou le WWF International ont calculé que les échappatoires pourraient représenter jusqu’à 45% des quotas totaux d’émissions autorisés pendant la période d’engagement - et donc ruiner toute efficacité du Protocole, puisque les réductions envisagées par les Parties n’excèdent pas 8%. Il reste en outre de nombreux problèmes liés entre autres à la souveraineté des pays, au partage des bénéfices, à la mise en œuvre des autres engagements de la Convention, etc.
Statut de la ratification
voir le site officiel de la CCNUCC
Après Kyoto ?
Plusieurs questions se posent :
Comment impliquer les pays du Sud qui souhaitent eux aussi bénéficier des énergies fossiles pour se développer ?
Les réductions seront-elles suffisantes pour empêcher une déstabilisation grave du climat ?
