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Les politiques macro-économiques du FMI au regard du développement durable
Dans le cadre de la campagne pour la réforme des institutions internationales, les Amis de la Terre souhaitent mettre à la disposition du public quelques clés permettant de mieux comprendre le fonctionnement d’une institution qui détermine discrètement les orientations économiques de nombreux pays : le Fonds monétaire international (FMI). Les associations, tout en reconnaissant le bien fondé de la mission du FMI, à savoir permettre l’équilibre du système économique international, critiquent les méthodes et moyens utilisés. Elles reprochent au FMI de travailler dans une optique à court terme, qui ne tient pas compte des données sociales et environnementales. Sans intégrer les données écologiques, les politiques du FMI vont à l’encontre de ses propres objectifs et ne permettront jamais un développement durable des pays. Les Amis de la Terre veulent encourager un débat public sur les politiques et le fonctionnement de cette institution.
Objet et moyens du FMI
Le FMI a été créé à la conférence de Bretton Woods en 1944, pour stabiliser les taux de change internationaux et surveiller le système monétaire international. Les 44 pays présents aux négociations voulaient se prémunir contre des situations qui avaient contribué, pensaient-ils, aux deux guerres mondiales. Il s’agissait également de favoriser le commerce international pour faciliter la reconstruction en Europe et en Asie.
Le travail du FMI est de : 1) rendre toujours possibles et faciliter les paiements internationaux (éviter les cas de cessation de paiement) ; 2) assurer la stabilité des taux de change entre monnaies, afin de permettre de conclure des contrats à long terme. Outre ces deux objectifs primordiaux, le FMI a pour tâche : 3) d’entretenir une coopération et une négociation permanentes entre ses membres (à l’heure actuelle, 177 pays, y compris les pays d’Europe centrale et orientale) sur les questions monétaires. Tout cela afin de poursuivre son quatrième objectif : 4) favoriser l’expansion du commerce international. Le FMI a donc une doctrine libre-échangiste clairement reconnue dans ses statuts.
A cause de la fin de la convertibilité fixe du dollar en or et du flottement des taux de change en 1971, le FMI a dû redéfinir son rôle. Le FMI a commencé par aider les pays qui avaient de lourds déficits dans leur balance des paiements causés par la hausse brutale du pétrole et que les banques privées ne voulaient plus financer. Depuis le début des années 1980, le FMI joue un rôle très important dans les restructurations des dettes extérieures de ces pays. Les pays bénéficient de rééchelonnements de leurs dettes s’ils se soumettent à un plan d’ajustement structurel dont l’objectif est de permettre au pays d’honorer ses remboursements.
Le FMI octroie des prêts aux États qui manquent de liquidités internationales (c’est-à-dire de monnaies admises un peu partout dans le monde : $, DM, Yen, etc.) pour leur permettre de contrôler le cours de leur monnaie ou de poursuivre les règlements internationaux (voir encadré page 2). En tout, il existe une dizaine de sortes de prêts, à différents taux.
Le montant de ces prêts est fonction de la quote-part du pays concerné, c’est-à-dire sa contribution annuelle au FMI. Deux types de prêts à taux très réduits sont réservés uniquement aux pays les plus pauvres : la Facilité d’Ajustement Structurel et la Facilité d’Ajustement Structurel Renforcée (voir plus loin).
La conditionalité ou le pouvoir du FMI
Il est juste de parler de pouvoir pour le FMI, car aucun de ses prêts, à l’exception de ceux qui sont liés aux catastrophes naturelles, n’est accordé sans conditions. L’assistance financière du Fonds est liée à l’adoption par le pays emprunteur de certaines mesures de politique économique plus ou moins contraignantes. Globalement, il s’agit d’un programme de stabilisation économique, appelé plan d’ajustement structurel, négocié par l’emprunteur et le Fonds. Ce programme contient les objectifs à atteindre, les politiques à mettre en ¦uvre, et des critères quantitatifs (macro-économiques) qui vont servir à l’évaluation de l’exécution du programme par le FMI. Sont également prévues des clauses d’échelonnement des emprunts et l’exécution du programme sera contrôlée par des consultations périodiques. L’État emprunteur et le Fonds s’engagent dans un document, appelé accord cadre. À chaque type de prêt correspondent des conditions particulières.
Statut juridique des Accords cadres du FMI
Les documents établis entre le FMI et les pays membres ne sont pas des accords internationaux. Le pays emprunteur n’a aucune obligation juridique à remplir ses engagements, pas plus que le Fonds, car cela poserait du point du vue formel un grave problème de souveraineté. Le problème de fond n’en est cependant que renforcé dans la mesure où le FMI est souvent l’unique prêteur auquel peut s’adresser le pays membre. Cette particularité permet bien entendu une certaine souplesse dans l’interprétation des programmes, mais surtout au Fonds de conserver son pouvoir. Ces documents n’ont pas besoin d’être ratifiés par les parlements nationaux et l’action du FMI n’est donc pas directement discutée lors de débats parlementaires.
Le FMI n’est responsable de ses programmes ni devant les États emprunteurs, ni devant les citoyens, mais uniquement devant ses actionnaires majoritaires que sont les gouvernements du G7.
Le fonctionnement politique du Fonds et la responsabilité du gouvernement français
Le Fonds est dirigé par le conseil des gouverneurs nommés par chaque pays membre et qui sont généralement les ministres des finances ou les présidents des banques centrales. Ils représentent la position de leur gouvernement. Le conseil a le pouvoir d’admettre de nouveaux membres, de revoir les quotes-parts, d’allouer les prêts.
Le conseil d’administration comprend quant à lui 24 membres dont un représentant pour chacun des cinq pays aux plus forts quotas. Il conduit les affaires ordinaires de l’institution, c’est-à-dire la surveillance des pays emprunteurs et de la conjoncture économique mondiale, il approuve les accords cadres. C’est l’exécutif du FMI.
Le directeur général est élu tous les cinq ans par le comité exécutif et dirige l’institution du point de vue administratif. Il participe à toutes les réunions du conseil d’administration et des divers comités. Le Directeur est traditionnellement un français issu du corps de l’inspection des finances. Michel Camdessus a été à la tête du FMI entre 1987 et 2000.
Qui décide ?
Toutes les décisions sont prises par voie de vote au conseil des gouverneurs ou au conseil d’administration. Le poids du vote d’un pays est proportionnel à sa quote-part, liée à sa puissance économique. La majorité qualifiée dépend du type de décision ; les décisions importantes demandent une majorité de 70 à 85%. Les États-Unis à eux seuls disposent de 19% de ces droits de vote. Ils ont donc de facto un quasi-pouvoir de veto.
Théoriquement, le FMI est donc une émanation de ses membres. Les contributions au budget du FMI sont décidées annuellement par les parlements nationaux dans le cadre du vote du budget de l’État. En France, ce sont donc les députés ont la responsabilité de contrôler l’utilisation de ce budget par le FMI. Dans la pratique, l’attention portée à ces questions est souvent minime, la tâche étant abandonnée au gouvernement dont les décisions sont systématiquement "ratifiées". Pourtant dans certains pays, il existe des commissions parlementaires chargées de veiller à l’emploi des ressources publiques transférées au FMI. Il est parfaitement normal que l’usage de la ressource fiscale soit soumis à une évaluation critique de la part des parlements, mais la plupart des députés français est peu sensibilisée à cette question. C’est justement une partie de la tâche des associations de sensibiliser nos représentants au contrôle d’une institution dont le rôle est crucial dans la définition des orientations économiques internationales.
Quelle transparence, quel contrôle ?
Le Fonds est une institution discrète voire secrète. La plupart des documents qu’il utilise sont exclusivement à usage interne. Le mode de décision au FMI est classique : lorsqu’un pays a un besoin de financement, les fonctionnaires du FMI définissent conjointement avec le gouvernement un programme qui accompagne obligatoirement le prêt. Les projets sont élaborés techniquement, puis sont présentés pour vote au conseil d’administration.
Ainsi ni les associations, ni même les représentations nationales du pays emprunteur ne sont associées à la définition des plans d’ajustement structurel. Ces documents sont pourtant d’une importance capitale pour la définition de la politique que suivra le pays emprunteur. En définitive, au moment où le vote intervient, les documents sont déjà prêts, et les membres du conseil d’administration, délégués par leur gouvernement, doivent l’accepter ou le rejeter, leur pouvoir d’amendement étant pratiquement inexistant.
Le pouvoir de "proposition" du Fonds est considérable. Le seul moyen de pression consiste donc à influer sur le vote de l’administrateur par tous les moyens possibles lorsque l’on juge les projets impropres à soutenir le développement durable des pays soumis aux programmes du FMI.
L’expertise du FMI ?
Le FMI mène pour chaque prêt une expertise économique poussée. Il dispose pour cela de données très précises sur la situation du pays dont il fait un usage exclusif. Le plus souvent, les conséquences sociales et écologiques sont survolées. Les ressources naturelles sont classiquement considérées comme un moyen illimité de ressources commerciales pour les pays emprunteurs en vue d’alléger le poids de l’endettement international. Or la gestion de ces ressources peut être déterminante du point de vue humain et environnemental.
Depuis plus de dix ans, des associations, des universitaires, des économistes et des citoyens avisés ont analysé et dénoncé les effets sociaux souvent graves des mesures économiques liées aux prêts accordés par le FMI. À leur tour les écologistes se sont penchés sur les incidences de ces programmes sur le développement durable des pays. Les études sur les effets à long terme des plans d’ajustements structurels se succèdent et il apparaît de plus en plus urgent de réformer les pratiques du Fonds également pour préserver l’environnement dans les pays soumis à ces plans - c’est-à-dire le sort des générations futures (voir The IMF and sustainable development in Poland, 1996).
Le FMI en France
L’article IV des statuts du FMI dispose que chaque pays membre est dans l’obligation de se soumettre à une consultation annuelle afin de discuter de l’évolution de sa politique économique. Ainsi le ministère des Finances français reçoit, chaque année, les fonctionnaires du FMI qui viennent éplucher tous les comptes au titre de sa mission de surveillance de la stabilité des changes et reçoit des recommandations. Pour les pays, comme la France qui n’empruntent pas d’argent, cet avis n’est pas obligatoire mais influe indiscutablement sur les orientations générales données au Budget par exemple. En France, la société civile et le parlement sont totalement exclus de ces discussions et les recommandations du FMI restent confidentielles, alors que dans d’autres pays, en Suisse ou aux États-Unis, les Organisations non gouvernementales (ONG) et les syndicats ont obtenu la publication de ces documents, et même de participer aux consultations avec le FMI.
Recommandations des ONG sur le fonctionnement et le contrôle du FMI :
Annulation de la dette injuste et impayable des pays les plus endettés
Création d’un département d’évaluation indépendant
Transparence sur les activités du FMI, et publication des documents cadres
Contrôle démocratique des politiques imposées aux pays emprunteurs et des consultations au titre de l’article IV
Participation des syndicats et associations aux consultations de l’article IV, et publication des documents
Promotion des principes de développement durable dans les programmes macro-économiques.
Le FMI et les plus pauvres :
La Facilité d’Ajustement Structurel (FAS) et la FAS Renforcée (FASR)
Créées en 1986 et 1987, les FAS et FASR sont des prêts réservés aux "Pays les Moins Avancés" dans la nomenclature de la Banque mondiale. Il ne s’agit pas uniquement de rétablir les équilibres monétaire et financier des pays emprunteurs mais de s’intéresser à l’origine de ceux-ci (problèmes structurels) et de tenter d’y remédier. Les taux d’intérêts sont très réduits, les prêts s’échelonnent sur trois ans, remboursables entre cinq et dix ans. Ils peuvent représenter jusqu’à 350% du quota. Le FMI collabore avec la Banque mondiale pour définir les conditions d’obtention du prêt.
Contrairement aux prêts ordinaires, ceux-ci sont assortis d’objectifs de croissance et de politique économique qui sont bien plus que des objectifs quantitatifs.
Par ce biais, le FMI s’octroie donc des missions qui vont bien au-delà de ses objectifs fondamentaux. L’ingérence dans les affaires nationales, qui est déjà en germe dans le principe de conditions, est ici également présente dans la définition des moyens à employer pour atteindre les objectifs économiques.
Pour atteindre les objectifs de croissance, un programme cadre de politique économique est défini pour trois ans. Il précise aussi bien le contrôle de la demande que les moyens d’augmenter la production du pays en vue de son désendettement. Or ces objectifs supposent des conditions institutionnelles, c’est-à-dire, le plus souvent, la liberté des prix, l’organisation concurrentielle des marchés, l’élimination des monopoles publics, l’amélioration de la gestion des finances publiques, voire le contrôle des naissances. Le programme comprend aussi des objectifs sectoriels : transports, agriculture, etcŠ
Dans le cas des FAS et des FASR, il n’y a pas d’objectif chiffré, mais le pouvoir du FMI est encore plus flagrant : les tranches de crédit suivantes ne seront accordées que si les objectifs qualitatifs sont respectés. De plus, dans le cas des FASR, les sommes mises à disposition par le Fonds ne lui appartiennent pas : il les emprunte sur le marché, et assure lui-même le remboursement en cas de défaillance du pays emprunteur. On comprend alors toute l’attention que le Fonds accorde à la réalisation des objectifs et à leur efficacité sur la capacité de remboursement du pays membre.
La doctrine sous-jacente à ces interventions est bien entendu libérale. Le commerce (y compris international) stimule la croissance, ce qui profite ensuite à une part plus large de la population. Or dans de nombreux cas, les effets sociaux induits par la mise en place des FAS et FASR nuisent à des parties de la population qui ne bénéficieront pas forcément de la croissance espérée, si elle advient. Par ailleurs, l’ouverture préconisée par le Fonds peut bien porter ses fruits sur le volume de la production exportée et sur le solde de la balance des paiements ; rien n’indique pour autant que cette croissance extravertie profite réellement à la population.
Un peu d’économie internationale : Les règlements internationaux Pour comprendre le rôle du FMI, il faut accepter de se pencher sur quelques principes d’économie internationale. Il existe des échanges entre entreprises ou particuliers de nationalités différentes. Lorsque le contrat est négocié, il faut donc choisir une monnaie dans laquelle il sera libellé et payé dans le cadre de règlements internationaux. Dans le cas qui nous servira d’exemple, des transactions entre les USA et la France, cela pourra être le dollar, le franc français ou toute autre monnaie.
Ces échanges obligent donc les banques des USA à détenir des "avoirs" en FF et, respectivement, les banques françaises à détenir des "avoirs" en $ pour faire face aux demandes de leurs clients lorsqu’ils souhaitent acheter quelque chose à l’étranger. En retour, lorsqu’ils vendent à l’étranger, les clients déposent les devises (monnaies étrangères) dans leur banque, et ils peuvent recevoir de la monnaie locale en échange. Pour simplifier, on admettra que tous les avoirs des banques françaises en $ soient regroupés sur les comptes de celles-ci auprès de la Banque de France ; idem pour les FF regroupés aux USA à la Réserve Fédérale. Supposons aussi que tous les contrats de vente entre la France et les USA soient rédigés en $.
Les taux de change, auxquels les banques françaises et américaines (entre autres) s’échangent les FF et les $ sont déterminés dans les Bourses (et aussi sur un marché direct, appelé "interbancaire"), selon le principe de l’offre et de la demande : plus une monnaie est demandée, plus son cours augmente.
Or, il n’y aucune raison a priori pour que le montant des importations de la France en provenance des USA soit égal à celui des exportations vers ce même pays. Si la France importe plus qu’elle n’exporte aux USA, ("balance commerciale négative"), le stock de $ de la Banque de France va baisser.
S’il tombe à zéro, il n’y a plus moyen de payer les importations, à moins d’un crédit en $ accordé à la Banque de France. Cette situation-limite se nomme cessation de paiement.
En fait, avant d’en arriver là, la Banque de France va essayer d’acheter des $ en vendant des FF à la Bourse. Comme les $ sont de plus en plus demandés, il va falloir plus de FF pour acheter un $ : le $ passera, disons, de 5 à 6 FF. En principe, ceci a pour conséquence la hausse du prix des importations (que l’on paye en $). Les produits américains devenant plus coûteux, on importe moins en provenance des USA. On aura donc moins besoin d’acheter des $, et donc "tout rentre dans l’ordre".
Exportations et importations tendent à s’égaliser, la balance est dite équilibrée : c’est la théorie classique des échanges internationaux. Encore faut-il que les importations ne soient pas d’une importance vitale pour la population et que les besoins puissent être maîtrisés : cela peut être plus difficile si l’on importe des denrées alimentaires, des médicaments, de l’énergie, des matières premières, etc.
Les erreurs du FMI 1982 et 1994 : Malgré son rôle de surveillance, le FMI n’a pu prévenir la situation de cessation de paiement du Mexique et la crise du peso.
1986 : Des émeutes de la faim éclatent en Zambie après la hausse de 120% des denrées alimentaires. Le Président déclare : "les conditions liées aux prêts d’ajustement structurel sont intolérables".
1984-1993 : La dette totale des pays du Tiers monde a doublé, passant de 895 milliards de dollars à 1770 milliards.
1997 : Mobutu quitte le Zaïre avec une fortune personnelle de 4 milliards de dollars constituée avec la complicité du FMI, révèle le Financial Times.
Pour en savoir plus :
Le FMI, Patrick Lenain, La Découverte, 1993 ;
GATT, FMI et Banque mondiale : les nouveaux gendarmes du monde, Roland Seroussi, Dunod 1994 ;
Bercy - Bretton Woods : Le poids du ministère des finances dans l’APD française et les liens avec le FMI, Observatoire permanent de la Coopération française, Rapport 1996 ;
The IMF Handbook, Marijke Torfs, Friends of the Earth, USA, 1996 ;
The IMF and Sustainable Development in Poland during the years 1990-1995, Wojciech Stodulski, Institute for Sustainable Development, 1996 ;
Fonds Monétaire International : des politiques de destruction de l’environnement, Les Amis de Terre-France, 2000.